México y la TDT, solución busca problema

La crítica más recurrente hacia la actual política de transición a la Televisión Digital Terrestre [PDF] en México es la decisión de subsidiar televisores digitales para hogares beneficiarios de programas sociales debido al costo del programa (y de los receptores), así como el cruce de su distribución con un año electoral en el que se renovará parte del Congreso y varios gobiernos locales.

La preocupación por la decisión de repartir pantallas por el Gobierno federal se puede resumir en destinar fondos públicos para un programa que puede ser rentable electoralmente, y que además parece excesivo en relación con el programa pasado que orientaba el subsidio al reparto e instalación de decodificadores y antenas digitales.

¿Es este un caso de una política pública en donde se tiene una “solución” que busca un problema para justificar su implementación, o es esta la mejor manera de garantizar que el apagón ocurra en tiempo y forma?

La reforma constitucional en materia de telecomunicaciones de 11 de junio del 2013 le dio esta responsabilidad al Poder Ejecutivo, y aunque el tiempo será el encargado de mostrarnos el éxito o fracaso de este esquema, el propósito de este artículo es echar un vistazo a cómo es que esta política ha tomado forma a raíz de la enmienda constitucional y por qué esta decisión de política pública nos ofrece un caso en donde se tiene una solución en búsqueda de un problema, o al menos de una justificación para su implementación.

De los decodificadores a las pantallas y cómo llegamos aquí

La primera política de TDT en México (2004) no contemplaba subsidios para la transición y tenía como fecha límite el año 2021 con el supuesto de que la población haría el “salto” tecnológico de manera natural. Este plan vio modificaciones entre el 2010  2012 introduciendo dos novedades: el año 2015 como fecha para el apagón analógico y la facultad de destinar recursos para dotar de receptores o decodificadores para la población vulnerable, con base en la experiencia de Estados Unidos de dar cupones para obtener los aparatos. En México, esta apuesta enfrentó oposición política que argumentaba que estos decodificadores representaban un recurso electoral por la cercanía de la elección presidencial en el 2012. No obstante, la política sobrevivió al conflicto institucional, vio adecuaciones y en el 2013 concretó el primer apagón analógico en una ciudad de América Latina: Tijuana.

La “ruptura” vino con la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones que “elevó” la política digital a ley al inscribirla en la constitución. Entre lo que se ordena en la redacción es la terminación de las señales analógicas en 2015 y garantizar los recursos presupuestales para garantizar el acceso a los receptores digitales, pero sin especificar si se trata de pantallas, decodificadores u otro tipo de equipamiento. La responsabilidad de la política de la TDT pasa, además, de una comisión intersecretarial al Poder Ejecutivo federal.

En términos de análisis político, la enmienda tiene grandes elementos de continuidad con respecto a decisiones anteriores que nos hablan de una reforma incrementalista: remedios regulatorios e institucionales provenientes de organismos como la OCDE, reguladores mexicanos, empresas de telecomunicaciones y decisiones de política pública pasada, incluyendo algunos aspectos de la TDT, como el plazo del apagón.

Sin embargo, este cambio incremental generó a través de las nuevas relaciones de poder entre actores una ventana de oportunidad para implementar este nuevo plan por el que serán repartidas 13.8 millones de pantallas aproximadamente a hogares que estén en situación de pobreza, dependan de la televisión analógica y sean beneficiarios de programas federales.

El problema, la solución y las corrientes del cambio en la política

El repaso histórico ayuda a poner en perspectiva la dimensión del cambio de política pública: el programa de TDT basado en decodificadores costaría 13 mil millones de pesos (967.3 millones de dólares) y la cifra pública del programa de TDT es de 26 mil millones de pesos (mil 900 millones de dólares). Los beneficiarios del programa de la Cofetel eran hogares en situación de pobreza determinados por un organismo público descentralizado de la administración pública, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, y en el programa actual los beneficiarios son hogares inscritos en programas sociales del gobierno federal determinados por el padrón que lleva la Secretaría de Desarrollo Social.

El objetivo del subsidio a la TDT es que la población en situación de pobreza pueda seguir recibiendo la señal de televisión radiodifundida al apagarse en definitiva las transmisiones analógicas. El antecedente en política pública indica que esta decisión ayuda a hacer el “salto” con mayor rapidez sin que la población más desfavorecida tenga que incurrir en gastos catastróficos para su hogar.

Los datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) muestran que, en todo caso, el problema no es que la población carezca de televisores, sino que la penetración de señal digital es escasa. Con base en estos mismos datos, el documento de política de transición a la TDT indica que de los 31 millones de hogares que hay en México, el 5.2% no cuenta con televisores, es decir, 1.6 millones. El 94.8% de los hogares restantes sí cuenta con televisión, pero no todos tienen capacidades de recepción digital.

De acuerdo con estos mismos datos, el 69% de los hogares (21.4 millones) sólo cuenta con televisión analógica y el 25.8% restante ya recibe señal digital gracias a un receptor digital o a que está suscrito a televisión de paga.

La solución presentada por el Gobierno federal con el programa de televisores, por lo tanto, no se centra en ese 69% de hogares que tiene cómo recibir señal de televisión analógica pero no la digital. Entre ese porcentaje, vale la pena aclarar, puede haber hogares que no están en situación de pobreza y que no requerirían de un subsidio directo para transitar a la señal digital.

(cc) Karl Baron / Flickr (cc) Karl Baron / Flickr

Sin embargo, como se puede observar, el problema en México no es que la población más vulnerable económicamente no tenga acceso a televisores, por lo que un programa de decodificadores menos costoso podría incluso extender beneficios más allá de la población empadronada en programas sociales federales, aunque aún debería atenderse ese 5.2% de hogares que no cuentan con una televisión.

Uno de los argumentos más fuertes presentados por el gobierno federal es que se tendrían ahorros anuales para el sector público en subsidios a la electricidad en un orden de 3.276 millones de pesos anuales (240 millones de dólares), y que un esquema de decodificadores y televisores analógicos elevaría el gasto público en subsidios a la electricidad en 5 mil 440 millones de pesos (398 millones de dólares) anualmente.

Esta política se ha nutrido de corrientes o policy streams que permitieron abrir esta ventana de oportunidad para la política de TDT basada en el reparto de pantallas digitales.

Como se puede observar, la “corriente” del problema muestra que se ha avanzado en la penetración de señal digital, pero no lo suficiente para que la población de un salto “orgánico” a la TDT en el 2015 sin la intervención de una política pública. La corriente de la política, en cambio, presenta quizás el componente más fuerte, puesto que desde la constitución se elimina un esquema intersectorial y se deposita en el Ejecutivo federal la decisión  y ejecución de la política de la transición. Esto le da los recursos a este actor político para tomar la decisión sin oposición de otros actores con poder sobre el programa y le brinda los recursos para ejecutarla. Al final, la corriente de las soluciones técnicas recae más bien en una dinámica de experimentación, puesto que se toma el antecedente del subsidio a receptores para ofrecer un esquema similar, pero con un dispositivo que puede ser electoralmente más rentable porque sin duda una pantalla digital es más llamativa y vistosa que una caja decodificadora.

La convergencia de estas corrientes permite que el Ejecutivo federal actúe como un promotor de esta política sin una oposición interna en la toma y ejecución de esta decisión, incluso si es la solución la que busca ajustar la narrativa del problema.

Foto portada (cc) Ole Amundsen

Siguiente Noticia:
Noticia Anterior:

Comentarios